한독사회과학논총, Vol.29no. (2019)
pp.33~62

DOI : 10.19032/zkdgs.2019.9.29.3.033

독일 지방분권 시스템과 우리 개헌의 방향

홍선기

(국회의정연수원 교수, 법학박사(Dr. jur.))

최근 개헌논의가 활발해 지면서 지방분권 강화가 중요한 화두로 떠올랐다. 앞으 로 지방분권 강화는 포기할 수 없는 가치이며 국가발전 전략이기도 하다. 전후 독 일의 국정운영원칙은 ‘모두가 잘 사는 나라’로 독일 전국이 골고루 잘 사는 균형발 전을 목표로 했다. 이를 실현하기 위해 독일은 철저한 지역기반 풀뿌리 민주주의 를 정착시켰다. 독일은 국가구조의 기본원리로서 연방주의를 채택하고 있으며, 연 방정부가 16개의 주를 통제 관리하는 구조가 아니라 상호 협력하는 연방주의를 운영하고 있었다. 독일 기본법은 전체 조항 중 지방자치와 관련된 44.2%에 이르 는 많은 조항을 통해 광범위하게 지방분권을 보장하고 있다. 지역자치단체 사무의 대부분은 게마인데가 수행하고 있어서 사실상 행정서비스의 1차적인 급부주체이 고, 각 주 정부의 위임사무를 처리하기도 함으로써 게마인데는 통치기구의 한 주 체로 자리매김하고 있다. 이러한 관점에서 보았을 때 기존의 우리 지방자치 시스 템은 많은 약점을 보이고 있었다. 우리의 경우 조세수입의 80%를 중앙정부가 가져가고 지방에 20%만이 할당되는 상황과 지방자치단체에 입법권이 부여되지 않 은 점 등에 비추어 보았을 때 지자체의 권한이 지나치게 위축되어 있다고 평가하 지 않을 수 없었다. 특히 독일의 사례는 이전에도 그러했고 앞으로도 통일을 대비 한다는 측면에서 우리가 지속적으로 주목해야 한다. 독일은 연방제를 택한 국가이 기 때문에 우리와는 역사적으로나 문화적으로 많은 차이가 있음에도 불구하고 강 력한 지방분권 시스템과 통일의 경험은 앞으로 통일을 대비하고 이에 맞는 지방분 권 시스템을 구축해야 하는 우리에게 많은 시사점을 준다고 볼 수 있다. 물론 우리 나라의 경우 독일과 같은 연방국가가 아니기 때문에 자치권 확보 문제에 대해서 단순하게 결론을 내리기는 어려울 것이다. 이른바 지방자치의 3대 권리라고 불리 는 자치행정권, 자치입법권, 자치재정권이 보장되어야 한다. 이러한 관점에서 문재 인 대통령 개헌안의 경우 지방자치에 관한 내용을 확대함으로써 잘못된 해석의 여 지를 줄이고 지방자치단체의 권한을 확장시키고 있다는 점에서 긍정적으로 평가 할 수 있다. 왜냐하면 구체적으로 살펴보면 자치행정정권과 자치입법권 및 자치재 정권을 강화하고 있기 때문이다. 다만 앞에서 독일의 예에서 살펴본 바와 같이 지 방자치단체 혹은 지방정부 상호간의 협의체 구성과 그 기능 및 역할분담 등에 대 한 상세한 논의는 빠져있어 아쉬운 점도 적지 않다.

German Decentralization and Our Direction

Hong, Sunki

As the debate on constitutional amendment has become active recently, strengthening decentralization has become an important topic. The strengthening of decentralization in the future is an irreversible value and a national development strategy. Germany's principle of conducting state affairs after the war was " a country where everyone lives well, " aiming for balanced development of the entire country. To realize this, Germany has established a thoroughly local, grassroots democracy. Germany has adopted federalism as a fundamental principle of national structure, and the federal government has run a federal principle of mutual cooperation, not a structure that controls 16 states. The German basic law guarantees widespread decentralization through a number of provisions related to local autonomy, including 44.2 percent of the total provisions. Most of the local government's work is carried out by Geminde, which is in fact the primary benefit of administrative services, and by handling the delegation of each state, it is the one of the ruling bodies. In this light, our existing local autonomy system showed many weaknesses. In our case, the central government took 80 percent of the tax revenues and only 20 percent of the tax revenues were allocated to local governments, and local governments were not allowed to legislate. In particular, the case in Germany has been and we should keep an eye on it in terms of preparation for reunification. Germany is a country with a federal system, and despite its historical and cultural differences, the strong decentralization system and the experience of reunification should prepare for and adapt to reunification. Of course, since Korea is not a federal country like Germany, it would be difficult to simply conclude on the issue of securing autonomy. The right to self-government, legislation and re-examination, which is called the three major rights of local autonomy, should be guaranteed. In this regard from the Moon Jae-in president the reforms, in local government in the case of a less room for misinterpretation by expanding the powers of local governments. To evaluate positive in that and to expand. This is because if we look at it in detail, we are strengthening our autonomy, the right to legislate, and the right to re-organization. However, as we saw in the example of Germany, there is not much to be desired because there is no detailed discussion on the composition of consultative body between local governments or local governments and the function and role sharing.

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